自动驾驶：产业趋成熟　立法要先行

“虽说人开车也有一定概率出现事故，但如果使用智驾功能，出了事儿究竟谁负责现在都还要争执一番，我还是不敢经常用。”购入某新势力纯电车型一年有余，在上海工作的朱女士早已习惯了纯电动汽车带给她的驾驶乐趣和智舱体验，却因安全、责任划分等问题迟迟不敢使用智能驾驶功能，“顶多用一下自动泊车”。朱女士的担心并非个例，前不久一则关于L3级自动驾驶事故判决的谣言便引发众多网友的热议。
　　任何产业的健康发展，都离不开法治保驾护航，与大众生活、生命息息相关的自动驾驶更是如此。近年来，随着汽车智能化的快速迭代，关于自动驾驶立法的呼声也越来越高。不少业内人士表示，要推动国家层面自动驾驶法律法规早日落地。
　　产业如火如荼 顶层法规缺位
　　早在2016年，吉利集团董事长李书福便提出加快自动驾驶立法的建议；2022年，百度公司董事长兼首席执行官李彦宏提出加快《道路交通安全法》的修订和发布实施；2023年小鹏汽车董事长兼首席执行官何小鹏建议加快自动驾驶汽车相关立法；2024年，北京国际城市发展研究院创始院长连玉明表示，建议全国人大常委会将自动驾驶法尽快纳入立法规划。加快自动驾驶立法的呼声更高，重庆长安汽车股份有限公司董事长朱华荣、小米集团董事长兼首席执行官雷军、中国民航大学副校长吴仁彪等一众业内人士均提出加快完善自动驾驶系统立法相关内容。
　　“自动驾驶发展到当前阶段，业内人士呼吁出台更加细化的法律法规，这样企业才有技术发展的依据。”在中国生产力促进中心协会副理事长兼秘书长王羽看来，自动驾驶技术的快速发展使得产业对自动驾驶商业化运行的需求变得更为迫切，对立法的完善就提出了相应要求。
　　根据工业和信息化部的数据，2024年上半年，我国L2级及以上智能辅助驾驶新车渗透率达55.7％。据预测2025年年底这一数据有望达到65％。渗透率不断提升的同时，高阶智驾功能也在加速实现。进入2025年，在一众车企“智驾平权”的号召下，预计年底乘用车NOA渗透率有望达到20％。中国科学院院士、中国电动汽车百人会副理事长欧阳明高表示，国内高速NOA已从“能用”到“好用”，城市NOA也开始实用。
　　智驾功能技术迭代加快，现行法律出现立法空白。北京中银律师事务所汽车法律事务部主任杨阳告诉记者，自动驾驶汽车产业发展涉及交通安全、产品质量、地理测绘、数据安全及网络安全等各领域的法律问题，特别是创设于传统工业时代的道路交通、产品质量、测绘管理等法律制度，现已无法解决自动驾驶汽车带来的新型法律问题。朱女士便表示，近日其在使用自动泊车功能时，车辆未识别到后方障碍物导致底盘局部区域出现刮碰破裂情况。然而，车企售后不认可是智驾系统问题，不同意免费更换配件。“为什么我开启自动泊车出了问题，还要我负全责？”朱女士对此感到疑惑。
　　与此同时，随着Robotaxi、Robobus等高级别自动驾驶汽车在广州、武汉等多地开启规模化示范运营，自动驾驶立法的紧迫性也因此提升。此前，Cruise获批在美国旧金山全天候运营Robotaxi，随后却接连出现多起交通事故。这给行业敲响安全警钟的同时，也说明了出台自动驾驶相关法律法规的必要性。王羽表示，在调研中发现，当前部分城市试点无人驾驶商业化意愿不强，出现“不敢试”的客观情况。“无人驾驶试点面临上牌、路权、定责、商业收费等多方面法规限制，需要加快顶层政策法规修订进程。”王羽称。
　　此外，从国家科技战略出发，杨阳认为，自动驾驶汽车技术的创新发展需要从法律层面提供基础性支持。目前，德国、日本、英国等国家从法律层面已经对自动驾驶汽车进行立法，为自动驾驶汽车的技术创新与推广应用提供法律制度框架。为促进我国自动驾驶汽车产业高质量发展，从法律层面对自动驾驶汽车立法的时机已经成熟。
　　地方先行先试 国家立法初见端倪
　　“自动驾驶产品已经跑到标准和立法前面了。”同济大学汽车学院教授朱西产称，自动驾驶的技术、产品加速迭代，相关的标准、法规也要不断完善。在技术路线尚未完全明晰、安全长尾难题客观存在的情况下，地方先行先试成为我国自动驾驶立法的鲜明路径。
　　自2022年全国首部自动驾驶法规《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》（以下简称《深圳条例》）正式生效以来，上海、无锡、杭州、北京、广州、武汉、合肥等多地相继出台自动驾驶相关地方性法规，从应用场景、基础设施建设、上路通行管理、事故责任划分等多个维度进行规范，为当地自动驾驶产业创设良好发展环境的同时，也为国家层面立法探索路径、积累经验。
　　其中，在应用场景上，即将于4月1日起正式施行的《北京市自动驾驶汽车条例》（以下简称《北京条例》）明确支持列入汽车产品目录并符合国家规定条件的自动驾驶汽车用于个人乘用车出行。去年5月开始施行的《杭州市智能网联车辆测试与应用促进条例》（以下简称《杭州条例》）则首次为低速无人车立法，赋予功能型无人车路权。
　　在基础设施建设上，3月1日起施行的《武汉市智能网联汽车发展促进条例》（以下简称《武汉条例》）提出，支持“车路云一体化”建设，规定市人民政府应当统筹车路云一体化建设，制定并组织实施通信设施、感知设施、计算设施等智能网联汽车基础设施建设规划。《北京条例》也明确，新建、改建、扩建道路，应当按照智慧交通发展规划和自动驾驶汽车发展规划要求，与自动驾驶智能化路侧基础设施建设衔接。
　　针对上路运行管理，各地法规均就自动驾驶汽车道路测试、示范应用、商业化运营等方面作出明确规定。以《武汉条例》为例，该条例明确提出，支持智能网联汽车在智慧公交、智慧乘用车、智慧停车场、智慧城市物流等多领域示范应用和商业化试点，并支持智能网联汽车异地道路测试和示范应用结果互认。2023年新修订的《江苏省道路交通安全条例》则分别针对有条件自动驾驶汽车、高度自动驾驶汽车、完全自动驾驶汽车道路测试、上路通行提出相应要求。
　　在事故责任划分上，《杭州条例》提出，智能网联车辆发生道路交通安全违法情形，配备驾驶人或者安全员的，公安机关交通管理部门可以依法对驾驶人或安全员进行处理；不配备驾驶人、安全员的，公安机关交通管理部门可以依法对车辆所有人或者管理人进行处理。《武汉条例》明确指出，发生道路交通事故并造成损害，依法应当由智能网联汽车一方承担责任的，由车辆所有人或者管理人承担赔偿责任；车辆所有人或者管理人履行赔偿责任后，可以依法向负有责任的相关主体追偿。
　　地方先行先试取得显著成效，国家层面立法也并非付之阙如。2021年，公安部发布的《中华人民共和国道路交通安全法（修订建议稿）》第155条对具有自动驾驶功能的汽车开展道路测试、上路通行、事故责任认定等内容进行明确。2024年8月的国新办新闻发布会上，公安部相关负责人表示，公安部积极推动《道路交通安全法》修订，对自动驾驶汽车的道路测试、上路通行、交通违法和事故处理相关责任追究等作出详细规定。今年年初召开的中央政法工作会议提出，要研究无人驾驶、低空经济等新问题，推动修改道路交通安全法等法律。
　　新事物面临制度衔接难
　　产业发展迫切需要，地方探索有所成效，但这并不意味着国家层面自动驾驶立法能够顺势而出。“一方面具有接近L3功能的车辆大批量上路，另一方面完全自动驾驶车辆还处于大规模试验阶段。总体来说，目前自动驾驶技术和产品处于黎明之前，但又没有完全得到有效的认可。上位法需要修订，但具体要怎么修订、给予哪些条件等还要建立在丰富的数据和试验论证基础上。”王羽称。
　　朱西产则直言：“做多少试验能够证明自动驾驶汽车安全，这个问题很难回答。这也是为什么现在智能辅助驾驶停留在L2＋级，无法轻易进入L3级的原因。”
　　从法律层面看，杨阳认为自动驾驶作为全新“物种”，在法律框架体系构建上首先存在制度衔接难的问题。“融入了数字技术的汽车已经发展成为信息处理平台，需要围绕自动驾驶汽车全产业链、全生命周期设计一整套法律制度。”杨阳指出，在构建自动驾驶法律框架时，需要考虑在数字社会立法与根植于工业社会现行有效的原有法律制度的衔接与协调问题，如自动驾驶汽车致人死亡与交通肇事罪或其他罪名相关的法律适用的衔接。
　　另外，科技伦理的难点也使得自动驾驶立法难以迅速推进。例如，当自动驾驶汽车无法避免事故发生时，是保护车内的乘客，还是无辜的路人？决定车辆驾驶决策的算法选择不仅是考验算法工程师的难题，也是涉及法律与科技伦理的难题。
　　西南政法大学科技法学研究院教授郑志峰此前便表示，自动驾驶汽车“电车难题”在伦理对象、选择时机以及利益关联方面存在特殊性，大大增加了法律规制的难度。为此，他主张通过制定一部《自动驾驶汽车法》或《人工智能法》，确立遵守交通法规优先法则、紧急避险例外法则以及不改变路线兜底法则，为自动驾驶汽车碰撞算法的设计提供明确指南。
　　在广大消费者颇为关心的事故责任划分上，杨阳认为，自动驾驶汽车事故责任划分与责任承担主体的认定存在难点。交通事故责任往往需要根据不同主体的过错进行精准归责，而自动驾驶汽车的行车安全涉及驾驶员、乘车人、车辆生产者、系统开发商等多元主体，归责无疑是一大难题。杨阳表示，尽管目前已有部分地方性法规对此进行初步规定，但还需进一步考虑如何平衡安全与创新的关系。
　　此外，在个人信息与数据安全制度衔接方面，杨阳指出，自动驾驶汽车的行业特点导致其与我国现行个人信息与数据安全法律制度的衔接难。自动驾驶汽车为确保行车安全需要不断采集处理车内外人员信息、地理测绘等大量数据，不仅关乎个人生命财产安全与个人信息权益，也关系到道路交通公共安全、国家安全。在他看来，如何达到既符合自动驾驶汽车技术发展规律，不受原有法律制度的束缚，也能与上述利益相关法律制度协调衔接的立法目的，尚需进一步研究。
　　明确法律框架 护航自动驾驶
　　难题虽多，但推行自动驾驶相关立法势在必行。就如何为自动驾驶产业发展奠定法律基础，西南政法大学教授，重庆市人大常委会委员、法制委员会主任委员付子堂日前提出，应尽快制定《中华人民共和国自动驾驶汽车法》（以下简称《自动驾驶汽车法》），以统一当前分散式、地方化立法。
　　在他看来，《自动驾驶汽车法》需聚焦五大方面：第一，测试应用方面，逐步开放测试应用的范围与场景，并推动无人驾驶的测试应用；第二，产品准入方面，需明确自动驾驶汽车产品的国家标准、行业标准；第三，数据治理方面，既要明确自动驾驶汽车网络与数据安全的技术标准并加强安全监管，又要明确数据权属并规范数据的公平利用；第四，事故责任方面，应当明确不同阶段、不同级别自动驾驶汽车的责任主体、归责原则、责任类型等；第五，保险制度方面，可根据自动驾驶汽车的驾驶特点和固有风险，在原有险种的基础上进行细化与拓展，并考虑产品责任险的引入。
　　朱华荣则提出，应结合自动驾驶汽车产业发展现状，建立责任认定机制，对不同等级和形态的自动驾驶车辆明确责权利。具体可根据不同驾驶自动化等级分配相应权利、义务及法律责任；根据自动驾驶不同的应用形态对不同主体分类配置权利义务及法律责任；建立自动驾驶车辆的登记、变更、注销、安全检验、号牌管理等修订。
　　“道路交通安全法是上位法，具体到不同等级自动化程度的管理细节不太现实。”朱西产表示。对此，王羽也认为，短期内可加快修订道路交通安全法，但对不同级别自动驾驶汽车的具体管理细节可出台专门的自动驾驶汽车管理条例，确保有法可依。
　　杨阳也表示，从立法技术方面出发，法律层面立法解决的是基础性、框架性、原则性问题，如自动驾驶汽车法律框架的顶层设计、事故责任划分、与现行法律制度的衔接等，其他具体问题可由其他效力层级的法律规范进行细化，根据产业发展情况灵活调整。
　　值得一提的是，不少业内人士建议尽快完善自动驾驶汽车保险体系。如雷军建议，在2026年前完成设立自动驾驶汽车专属保险，包括交强险、商业险、三者险等，降低自动驾驶汽车推广门槛。何小鹏也表示，建议出台智能驾驶保险的行业标准和技术指引，为保险公司和车企提供明确指导，规范智能驾驶保险业务的发展。
　　对此，部分地方性法规已有相关要求。《杭州条例》便明确，智能网联汽车测试主体、应用主体应当按照国家有关规定投保交通事故责任强制保险等相关保险。鼓励保险机构开发智能网联车辆保险产品，为智能网联车辆测试主体、应用主体提供保险服务。在车企端，赛力斯、小鹏等车企已经开始与保险机构合作，推出定制化智驾保险产品。
　　针对当前地方立法不统一、较分散的状况，王羽认为，国家层面可率先出台地方自动驾驶汽车发展促进条例的立法指引，强化指导地方自动驾驶汽车测试与示范应用立法的统一性和标准化，减少差异性，形成“全国一盘棋”的发展格局。