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专访国务院发展研究中心研究员张永伟: 地方财政对新能源车企 直接补贴应适时取消
2017年01月04日 08:20 21世纪经济报道 王尔德

 

  新能源汽车的补贴乱象,一直颇受业内诟病。

  2016年12月30日,财政部等4部委发布的《关于调整新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》(以下简称《通知》),提出要设置中央和地方补贴上限,引导企业不断提高产业化水平、降低生产成本。

  “汽车产业,包括新兴的电动汽车一直很受各级政府关注,这与其产业链条长、对经济带动作用大有关。”国务院发展研究中心研究员张永伟对21世纪经济报道记者分析。

  张永伟分析,为发展电动汽车,地方政府出钱、出地、给市场,打造配套环境,全方位招商引资。这些政策在扶持本地产业、支持本地企业、市场推广等方面起了很强的推动作用,但是其中不少做法已经扭曲为地方保护,造成市场分割,并进而成为制约电动汽车可持续发展的重大障碍。

  为此,张永伟建议,应在新能源汽车产业中找到关键节点,在制度上彻底打破地方保护,尽快形成统一开放、有序竞争的新能源汽车市场。

  地方保护的五大手段

  《21世纪》:你如何评价地方政府的市场保护性措施?

  张永伟:地方对产业发展进行一定支持,是比较常见的做法,但过度支持就不利于产业和地区的长期发展。从地方出台文件和实际实施来看,地方壁垒最严重的地区,往往是发展和推广电动汽车较积极的地区。

  积极的城市有很多措施,比如通过对2013年以来各地方政府颁布的新能源汽车推广应用相关政策进行分解,大致包括地方目录和地方标准、补贴、在本地设立法人单位、技术路线和认证等方面。

  具体来说,首先,要求在本地设立法人单位和建立工厂。为支持电动汽车早期推广,中央与地方财政对电动汽车企业,根据其产品的不同提供不同程度的补贴。早期有的纯电动客车的单车补贴高达100万元,其中地方承担50万元。为了不让肥水外流,很多地方要求拿补贴的企业必须在本地注册或本地建厂,否则不给补贴。可以说,地方补贴已成为一些地方招商引资的主要手段。

  其次,以超国标的指标或本地特定的技术要求设立准入门槛。全国统一市场形成的关键是要有行业的全国标准,不能每个地方都有自己的标准,否则会让生产企业无所适从。但一些地方为了支持本地制造的汽车,量身定制一些本地标准,以此限制外产汽车进入本地市场。如有的地方以采用高于国标的指标为本地市场准入门槛,名义上是为了选择更优的产品,但由于地方指标带有明显的倾向性,实则是为本地企业量身定制,也剥夺了消费者的选择权。还有的地方在国标的基础上另行增加一些技术指标,由于汽车产品改动周期相对较长,在一定程度上限制了一些厂商的进入。各地标准不同,不仅导致单一产品很难形成规模化,而且也必然造成充电设施不能互联互通,让电动汽车消费变得更加不方便。

  第三,对外地企业在本地拿补贴设置障碍。有些城市,尽管公布了新能源汽车有关的补贴支持政策,但是没有配套政策细则或者临近推广应用期结束才发布细则,让外地企业无法实际操作只能放弃,而本地企业则可以暗地里享受地方补贴。

  第四,要求采购本地零部件企业产品。一些城市在政策中明确提出,对要获得补贴的新能源汽车必须配套本地零部件企业的产品。车企为推销汽车而不得不进行配套,增加了调试和测试时间和费用不说,在当前新能源汽车安全检测体系不完善的情况下,仓促更换零部件也容易出现安全隐患。

  第五,变相设立地方目录。尽管国家明确提出不得设立地方目录和地方标准,但实际上地方目录和地方标准是地方政府限制准入的最直接手段。一方面可以通过提高地方标准,对产品提出更高的质量要求,让企业望而却步;但另一方面,也掐断了合法的外来者进入本地市场的机会。有些地方虽然明里取消了目录,但仍对新能源汽车采取备案制,对企业提出的要求包括在本地注册或者委托销售机构,设立4S店,销售指标等具体要求。但备案过程繁琐,周期较长,且只有备案通过的才可以在本地销售,也等同于地方目录的效果。

  防止积分政策被扭曲

  《21世纪》:《通知》提出,对地方财政补贴的上限做出限制,不得超出中央财政单车补贴的一半。对此,你如何评价?

  张永伟:这是一种改进。中央财政已明确从2016年开始逐步减少补贴,到2020年不再提供补贴。基于电池等电动汽车技术进步,整车成本已在大幅大降,电动汽车应尽早地由依赖补贴转向市场驱动。考虑到长期补贴必然会带来骗补和产品定价扭曲等问题,更重要的是,地方保护的根源又都与地方补贴有关。

  因此,建议未来可以取消地方对汽车厂商的直接补贴,斩断地方保护根源。地方资金支持主要用于构建良好的新能源汽车应用环境,如支持基础设施建设、补贴电费、停车费等,将资金真正用于新能源汽车使用者。如果说政府对消费者进行补贴可能会因为增加人手等而导致政府部门不愿做,可考虑引入银行等金融机构,政府把钱交给银行,消费者提供相应的信息就可直接从银行获得补贴,政府则对银行进行监管。这样效率会大大提升。

  《21世纪》:《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》提出,研究实施新能源汽车积分管理制度。对此,你认为应如何防治这一制度异化为地方保护的新工具?

  张永伟:在国补、地补减少直到取消的情况下,比较现实的配套跟进措施就是实行积分管理办法,以此来让燃油车企业给新能源车企业提供交叉补贴,政府财政得以解放,对车企的激励与约束方向更加明确。

  在研究积分管理办法时,要特别注意防止积分管理被扭曲为新的地方保护措施,特别是一些有汽车整车厂的地方,为了让本地车厂达到积分要求,很可能会因此限制外地产品销售。因此,要在积分管理办法中制定相应的处罚措施。

  《21世纪》:《通知》提出,不得设置或变相设置障碍限制外地品牌车辆及零部件、外地充电设施建设、运营企业进入本地市场。对此,你有何具体建议?

  张永伟:汽车产品标准和充电设施标准是形成全国统一大市场的基础性标准,不同企业可以有不同的技术选择,但必须遵守统一的标准要求。在这方面,应对地方政府提出强制性要求。在这些底层标准上,不应再允许地方在国家标准之外出台和实施地方性标准。要防止在电动汽车领域出现手机行业发生的充电不兼容等情况。

  应将鼓励地方和企业先行先试与建立全国统一市场、实现互联互通有机结合起来,不能让先行成为统一的障碍。应进一步改革汽车行业的标准制定和形成机制,增加产学研多方参与性和不同方面的代表性,确保制定过程的透明度,防止利益串通,防止政府被少数企业绑架,防止闭门造车导致标准脱离实际。

  应调整汽车生产环节税负

  《21世纪》:地方保护的背后也反映出不合理的税制问题,这是滋生地方保护的根源。你对有关的税制改革怎么看?

  张永伟:汽车行业之所以受到地方重视原因之一,就是我国对汽车采用生产环节征税,一个汽车厂一旦在一个地方落地或者扩大产能,对地方税收贡献非常大。

  据初步统计,地方政府能从汽车制造环节获得21%的税收,在使用环节获得7%的税收。这种重生产环节、轻使用环节的征税制度加剧了地方对本地生产的要求。

  而在发达国家正好相反,其汽车产业的税收,购买环节的税费只占整体税收的30%,而保有和应用环节则要占70%,因此这些国家的各级政府更多地是支持在本地销售而不是在本地生产。

  我国在汽车生产购置环节的税种包括增值税、消费税、车辆购置税等,在使用环节只有车船税和成品油消费税,且都非常低。建议逐步提高汽车使用和保有环节税负,降低生产和购买环节税负,从而削弱地方引进和保护本地企业的动力。

  《21世纪》:为了确保现有政策落实,你认为应制定什么样的问责制度?

  张永伟:可行的跟进办法,是将要求进一步细则化,并加强监管和问责。如对地方政府涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等方面有违反市场公平竞争的,应当给予包括经济、行政方面的处罚,并向社会公示,同时将此类事项纳入对党政干部的问责体系。

责任编辑:李争光
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